Wyjątki od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym
Zgodnie z art. 10 § 2 i 3 organy administracji publicznej mogą odstąpić od zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań tylko w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, a to ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Ponadto w przypadku odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić przyczyny odstąpienia w aktach sprawy, w drodze adnotacji. Zatem od zasady ogólnej wyrażonej wart. 10 § 1 KPA ustawodawca wprowadza wyjątek w art. 10 § 2 KPA, uznając tym samym, że istnieją wartości wyżej cenione aniżeli uprawnienia strony płynące z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Zaliczył do nich dobra osobiste człowieka w postaci jego życia i zdrowia oraz jego uprawnienia majątkowe, jeśli szkoda miałaby być niepowetowana. Odstąpienie od zasady wymaga wystąpienia niebezpieczeństwa naruszenia tych wartości, a zatem wystarczy ich zagrożenie, natomiast niekoniecznie musi wystąpić faktyczne naruszenie. Omawiany wyjątek znajdzie swe zastosowanie, jeśli zwłoka w załatwieniu sprawy mogłaby zagrozić wymienionym wartościom. Wówczas szybkie zakończenie postępowania jest koniecznością uzasadniającą wyłączenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Wyjątek wprowadzony w komentowanym przepisie art. 10 § 2 KPA warunkowany jest spełnieniem łącznie dwóch przesłanek:
1) załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki. Chodzi tu o obiektywne przypadki konieczności natychmiastowego wydania decyzji, które mogą powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w toku postępowania. Wskazuje się, że chodzi tu o stany istniejące w rzeczywistości, a zatem podstawą do odstąpienia od zasady określonej w art. 10 § 1 KPA nie może być tylko przypuszczenie, że mogą one powstać w przyszłości;
2) wystąpienie niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego lub grożąca niepowetowana szkoda materialna. „Niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego może wynikać z różnych sytuacji faktycznych, np. z faktu zamieszkiwania w budynku grożącym zawaleniem lub z faktu posiadania zwierzęcia chorego na chorobę zakaźną niebezpieczną również dla ludzi itp. Powyższe okoliczności faktyczne muszą być w odpowiedni sposób stwierdzone (w przytoczonych przykładach – opinia techniczna oraz opinia weterynarza), rozciąga się zatem na nie ogólna zasada prawdy obiektywnej”38 Zagrożenie wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej oznacza, że nie każda szkoda materialna będzie uzasadnieniem dla odstępstwa od ogólnej zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Skutki takie pociągać będzie tylko niebezpieczeństwo niepowetowanej szkody. Zakwalifikowanie szkody jako niepowetowanej powinno się odbywać w oparciu o obiektywne kryteria, bowiem subiektywnie niemal każda szkoda mogłaby być odczuwana jako niepowetowana, dlatego przy kwalifikowaniu szkody będzie miała zastosowanie zasada ogólna prawdy obiektywnej. Z niepowetowaną szkodą materialną będziemy mieli do czynienia w przypadku takich dóbr materialnych, których nie można będzie później przywrócić do stanu pierwotnego ani w inny sposób uzyskać pełnowartościowy ekwiwalent. Z całą pewnością będzie tu chodziło o zagrożenie wystąpienia szkody na przedmiotach o wartości artystycznej, zabytkowej. „Niepowetowana szkoda materialna obejmuje zarówno szkodę dla interesu społecznego, interesu strony, jak i interesu osób trzecich. Artykuł 10 § 2 KPA nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń podmiotowych”40.
Dopuszczalność prowadzenia postępowania administracyjnego z pominięciem zasady czynnego udziatu stron w postępowaniu na podstawie art. 10 §2 KPA stanowi wyjątek od zasady ogólnej i jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. Kontrolę stosowania omawianego wyjątku zapewnia regulacja art. 10 §3 KPA, zobowiązującego organ administracji publicznej dokonać stosownych adnotacji przyczyn, które spowodowały odstąpienie od omawianej zasady.
Zgodnie z art. 10 § 3 KPA w przypadku odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału stron w postępowaniu organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić przyczyny odstąpienia w aktach sprawy, w drodze adnotacji. Adnotacja powinna wskazywać, jakie okoliczności faktyczne organ przyjął za miarodajne dla odstąpienia od zasady ogólnej wskazanej w art. 10 § 1 KPA oraz dowody, w oparciu o które ustalił ich wystąpienie. Sporządzenie omawianej adnotacji nie zwalnia organu prowadzącego postępowanie od obowiązku wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności, które legły u podstaw podjęcia decyzji administracyjnej z naruszeniem przedmiotowej zasady. Wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn odstąpienia od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu ma znaczenie dla strony, chociażby z punktu widzenia zasadności złożenia podania zawierającego żądanie wznowienia postępowania w oparciu o podstawę wymienioną wart. 145 § 1 pkt 4 KPA. Wymienienie w uzasadnieniu powodów odstąpienia pozwala ustalić zasadność zarzutu co do naruszenia tej zasady przez przekroczenie dopuszczalnych granic odstępstwa, wyznaczonych w art. 10 § 2 KPA44.
